法律制度如何让天更蓝、水更绿、土更净？各界高度关注的生态环境法典编纂迈出关键一步——生态环境法典草案4月27日提请全国人大常委会首次审议。生态环境法典是新中国成立以来第二部以法典命名的法律，是中国立法史上具有里程碑意义的重大立法。
我国早期生态保护相关立法具有单要素、分部门、资源化倾向，呈现多头治理、“碎片化”特质。党的十八大以来，我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系，制定长江保护法、湿地保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等，着眼生态价值，强调整体保护。生态保护法律体系渐趋完备，系统治理能力不断提升。
力促生态保护法律规范深度整合
理想的生态保护立法不仅需要立新法、补短板，还要对既有立法作重大修改，进行深度整合，实现价值目标、概念术语、制度规则、实施机制的协调统一。而这是任何仅着眼具体领域和特别事项的常规单行立法所力不能逮的，比如山、水、林、田、湖、草、沙以及海域、海岛、野生动植物等不同生态要素的保护性规范散见于十多部单行法律之中，这些法律具有时间跨度大、理念内容差异大的特点。另外，以生态系统为基础的环境资源综合管理和协同治理需要对央地之间、部门之间相关责权利做重大调整。在通常仅由特定部门主导的“部门立法”机制下，相关问题往往难以得到明确规定和妥善解决。由此，生态系统治理的全面实现必须破解这些法律障碍，对相关立法进行系统整合，实现提质增效。
法典具有统一法律规则的体系化功能和法律位阶更高的优势，正是解决上述问题的妙方。作为基本法律，可直接针对相关事宜作出具有优先性的规定而无须逐个修法。国家基本典章的定位和宽广的调整范围，也能使法典跳出部门局限，进行更具全局性思考，对相关跨区域、跨部门事务作出更加高远、权威的判断，形成更加合理、明确的规则，从根本上解决生态保护领域的老大难问题。就此而言，生态环境法典编纂实为全面实现生态系统治理所必须。
夯实生态系统治理的法治根基
生态环境法典草案“生态保护编”须转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念，为生态系统治理的全面实现确立基础规范，形成系统框架，夯实法治根基。
首先，制定自然公产条款，明确重要自然物归全民所有，为规范国家管理、保障公众利用奠定法理基础、提供规范依据。绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富，是人民群众的共有财富。法典应通过规定重要自然物的“公产”身份，确立全民所有、国家管护、公众利用、效益共享的基本原则。由此，既为法典授予国家机关的“支配性管理”提供法理基础和规范依据，又可为相应职权行使提供规范和指引，并为确认和保障公众合法权益奠定法律基础，确保实现以人民为中心。
其次，明确管护职责，妥善处理国有资源所有者职责与生态保护监管权关系，构建分工合理、权责清晰、富于激励的管理体制。充分保护生态、实现可持续利用是自然资源国家所有权行使的题中应有之义，不同政府机关在实行生态环境保护、监管和治理等职能上，存在重叠交叉。法典应通过管理体制条款明确不同政府机关在生态保护方面的职责范围，消除重叠冲突、实现协调互补。
再次，辩证处理自然资源与生态系统关系，以实体自然物为基础安排篇章结构，融生态保护与资源保护于一体，形成价值综合、逻辑一致、方便实施的规范体系。现代大环保视野下，重要自然物质和空间，既是可利用的自然资源，又是荣损与共的生态系统或其构成要素，相关保护性规范往往兼具经济、生态、社会等多重价值。草案以水、土、林、海等主要自然物类型为基础划分章节，把与之相关的各种保护性规范集中在同一章节。如此，可消除散见于不同立法的同类规范的不一致性，实现优化整合，并融合不同价值目标和功能，充分发挥法典的体系化优势和制度整合功能。
最后，专章规定生态退化防治与改善。现行法重管制轻预防、重“止损”轻“改善”。法典应融合水土保持、防沙治沙相关立法，对水土流失，土地沙化、盐碱化、石漠化等生态退化问题作专章规定，既预防生态风险，又改善生态质量；并应专设生态修复一节，统筹修复资金，规范修复实施。
（作者：巩固，系北京大学法学院研究员，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任）
